文件鏈接：深圳市羅湖區人民政府關于印發深圳市羅湖區政府合同監督管理辦法的通知

　　為進一步加強我區政府合同監管力度，規范我區政府合同簽訂履行活動，防范政府合同法律風險，根據羅湖區[2018]43號公共資源交易委員會會議暨合同監管工作會議紀要的要求和區政府相關工作安排，區法制辦起草了《深圳市羅湖區政府合同監督管理辦法》，現已經區政府同意并正式印發。現就有關情況說明如下：

　　一、《辦法》的監管創新要點

　　一是明確絕大多數政府合同納入備案登記的范圍。即以合同備案系統為載體，除五萬元以下的采購類合同外，其他所有政府合同均需在備案系統上進行電子備案。備案后自動生成備案號。合同備案號作為國庫支付中心支付合同費用等相關部門辦理合同有關事務的必要依據。除了電子備案，《辦法》要求合同承辦部門還應提交一份完整紙質合同文本以供備案留存，由區財政局負責收取紙質備案文本。

　　二是確立重點監管合同制度。《辦法》將幾類影響較大、風險較高的政府合同確立為重點監管合同，包括：1.標的1000萬元以上的合同；2.涉及政府物業等國有資產使用處置行為的合同；3.在城市更新、棚戶區改造、招商引資等活動中簽訂的監管協議；4. 其他區政府要求重點監管的合同。《辦法》規定重點監管合同在經承辦部門內部審查之后應當提交區法制機構進行合法性審查。

　　三是建立合同承辦人及合同管理員制度。《辦法》要求每一份政府合同均指定合同承辦人，承辦人承擔所承辦合同的具體管理事務。承辦部門指定一名以上合同管理員，負責承辦部門管理合同檔案及信息維護統計等行政性事務。通過設置承辦人和合同管理員的方式，使合同管理責任落實到個人。

　　四是制訂了可通用的合法性審查意見表。合法性審查意見表根據本辦法的相關規定列明了27個格式化的審查要素，有助于統一審查標準，提高各承辦部門的工作效率；同時有助于提高各部門對政府合同必備條款的理解，提高合同簽訂的合規性。

　　五是將國有企事業單位合同納入監管。《辦法》規定非區財政全額撥款的區屬國有事業單位（如醫院等）、區屬國有企業等國有企事業單位簽訂的合同應當在備案登記系統中備案留痕，但除備案以外的監管職責賦予其主管部門履行。

　　六是完善履約監管機制。《辦法》規定合同承辦部門應當在每個合同進度節點經過后在備案管理系統上填報履約信息。同時，合同承辦部門應分別于每年度的7月20日、1月20日前對本部門該半年度和該年度的合同簽訂履約情況形成書面報告上傳至合同備案系統。另外，《辦法》明確審計機構每年抽取一定比例數量的政府合同開展審計監督。

　　二、《辦法》的主要內容

　　《辦法》共計九章78條，包括總則、合同的承辦部門、簽訂前的準備、合同的簽訂、履行和備案、合同爭議的處理、合同的檔案管理、國有企事業單位合同管理、監督檢查和附則。主要內容如下：

　　（一）第一章規定了政府合同監管的基本規定、相關概念和適用范圍

　　一是明確政府合同主體范圍，凡是區財政全額撥款的預算單位簽訂的合同，都屬于本辦法適用范圍。《辦法》明確列舉區政府、區政府直屬機構、財政全額撥款的區屬事業單位（含學校等機構）、街道辦事處四類主要政府合同簽訂主體。同時，對于不屬于政府合同簽訂主體的國有企事業單位，《辦法》第七章對其簽訂合同的管理問題予以專門規定。二是明確政府合同的類型。《辦法》列舉了常見的政府合同類型，比如涉及財政資金使用的合同、涉及城市更新和棚戶區改造的監管協議等合同，同時排除了行政機關之間簽訂的合同以及政府合同主體簽訂的勞動人事類合同。三是規定重點監管合同的范圍。《辦法》將涉及標的達人民幣1000萬元的、涉及政府合同簽訂主體重大履職行為合同等四類政府合同納入重點監管合同的范圍。

　　（二）第二章規定合同承辦部門主體責任和內部管理機制

　　一是明確承辦部門主體職責。《辦法》強調承辦部門的主體責任，規定承辦部門負責合同的前期準備、擬定、審查、備案、履行、爭議解決等政府合同全過程事務。

　　二是明確承辦部門內控架構。為落實主體責任，《辦法》確立了相應控制機制。如指定合同管理員，負責本部門政府合同管理的綜合行政工作；指定合同承辦人，對政府合同簽訂履行事宜承擔具體承辦、跟蹤落實、協調履行等具體管理事務; 建立內部合法性審查機制，由法制科室或外聘法律顧問承擔本部門承辦合同的合法性審查工作。

　　（三）第三章規范了政府合同簽約流程

　　《辦法》規定了承辦單位合同簽訂的流程，對磋商和談判、文本起草、合法性審查三個主要程序進行了具體規定。其中，《辦法》將合法性審查視為關鍵的內控環節，強化合法性審查對合同簽訂的事前監督作用。《辦法》第三章第三節明確所有政府合同均應當提交合法性審查，且定稿合同必須取得書面審查意見方可簽訂，區政府名義簽訂的合同和重點監管合同還應當經過區法制機構的審查。同時，我們制定了《合法性審查意見表》作為《辦法》附件，統一了合法性審查意見的格式。

　　（四）第四章規定了政府合同簽訂、履行并備案登記的基本制度

　　一是明確備案登記基本規則。除了不超過五萬元的采購類合同，《辦法》要求其他所有已簽訂的政府合同于簽訂后十個工作日內在系統中進行備案登記，并統一編號。備案時應上傳合同原件掃描件，錄入合同基本信息，包括主要內容、涉及金額、進度節點安排、承辦人信息等。同時，備案登記并非“一備了之”，而是閉環監管機制環節之一和合同信息化管理的開始端，在后續履行過程中承辦部門應不斷更新合同履約進展信息。同時，《辦法》還要求承辦部門在電子備案登記后，向區財政機構提交一份完整的紙質合同文本以備留存。

　　二是明確備案登記對合同事務辦理的前置性效力。《辦法》第五十二條規定區財政局、國庫支付中心等有關部門處理涉及政府合同的事務時，應當審查政府合同備案登記狀態。未履行備案登記義務的，有關部門應當報告領導小組辦公室，并暫停相關事務的處理。

　　三是確立履約評價制度，對合同對方當事人進行履約監管。《辦法》第五十八條規定承辦部門應當及時對合同對方當事人履約、誠信行為進行履約評價。根據履約評價結果的優劣，可以增加或調減合同對方當事人簽訂政府合同的機會。

　　四是確立履約信息報送制度，承辦部門進行自我監管。《辦法》要求承辦部門報送進度信息，是指合同各個進度節點經過后三個工作日內應如實報送該節點履行情況信息，直至合同承辦事務終止。履行過程中出現對方違約、預期違約、可能喪失履約能力等情形時，承辦部門應在情形發生之日起3個工作日內填報相關信息，以便及時應對。《辦法》要求承辦部門提交定期報告，由承辦部門對本部門一定時期內所有合同簽訂履行情況進行匯總，上傳至合同備案系統，定期報告分為半年報和年報。定期報告內容包括本部門承辦合同數量等基本情況、對方當事人履約情況說明、合同履約異常情況及應對措施的說明等內容。年度報告還應當對合同管理制度貫徹落實情況進行說明。

　　（五）第五章規范了政府合同爭議處理行為

　　《辦法》對爭議處理的責任分配、處理步驟進行了基本規定，同時第六十六條規定承辦部門不得在調解、訴訟等爭議處理活動中擅自放棄屬于政府一方享有的合法權益。

　　（六）第六章明確了政府合同檔案管理基本制度

　　《辦法》要求合同承辦部門應指定專門機構或專人負責妥善保管合同訂立及履行過程中產生的全部原始文件檔案資料。涉及人員變動的，相關人員要辦理移交手續方可離任。

　　（七）第七章確立了國有企事業單位合同監管的基本制度

　　《辦法》明確將國有企事業單位合同納入監管范圍，規定相關主體參照本辦法有關政府合同的監管規定開展合同管理工作，且其主管部門履行對下屬國有企事業單位的監督管理職責。同時，為確保一定監管效果，《辦法》要求國有企事業單位合同應當統一備案登記。

　　（八）第八章確立政府合同管理的外部監督檢查機制

　　一是領導小組統籌相關部門通過調閱政府合同的檔案和相關資料、抽查合同管理制度落實情況等方式，監督檢查政府合同管理制度落實情況。二是區審計機構每年按一定比例抽取重點監管政府合同、非重點監管政府合同和國有企事業單位合同，開展履約情況審計檢查。同時，《辦法》還規定了政府合同管理的有關法律責任。

　　（九）第九章確定了《辦法》的有效期和解釋機構

　　根據《深圳市行政機關規范性文件管理規定》，規范性文件的有效期自施行之日起不超過5年。《辦法》的有效期為5年，符合上述規定。

　　三、對相關條款的說明

　　（一）關于《辦法》第十九條

　　《辦法》第十九條規定：“合同承辦部門應在簽訂合同前就合同項目進行可行性調查論證，并重點對合同對方當事人資質、資產、信用、履約能力等情況進行必要的調查，并收集、整理有關資料，必要時提出調查評價報告。”該條款中的“資質、資產、信用、履約能力”為不完全列舉，具體考察合同對方哪方面的信息，可以結合合同目的、對合同對方當事人的要求具體確定。其中，對于簽約主體資質等級的判斷，應審查其相關的資質證書，以確定其是否合法、有效及是否在合法的范圍之內從事經營活動；對簽約主體的資產調查包括合同對方當事人的注冊資本、資產情況、負債情況的調查，確保對方的財產狀況能夠與交易標的相匹配；對簽約主體的信用調查主要調查其經營狀況是否正常，是否能滿足履行合同項目的條件，合同標的是否存在爭議或者被司法行政機關依法查封、扣押、凍結等，同時需要注意了解對方的經營歷史、客戶評價等商業信譽情況；履約能力主要包括支付能力和生產能力兩方面的內容，在審查支付能力時，主要審查對方當事人的注冊資本、資金來源、銀行存款、交款能力等情況；在審查生產能力時，主要審查對方當事人的生產能力、生產規模、技術水平、產品質量、交貨能力等情況。

　　上述調查工作的形式、深度與謹慎程度，可根據合同重要性、金額大小等要素，由合同承辦部門自行決定。

　　（二）關于《辦法》第二十條

　　《辦法》第二十條第二款規定：“談判人員或者談判工作小組應在授權范圍內與合同對方當事人進行磋商，并記錄與合同對方當事人協商、議定合同條款的情況，形成談判備忘錄。必要時，合同雙方應在談判備忘錄上簽字確認”。此條款中提及的談判備忘錄記載的要素一般應包括合同項目名稱、談判時間、談判地點、談判雙方主體信息、談判內容等。其中談判內容包括：合同標的、合同價款或者報酬、合同質量要求、合同期限、雙方權利義務、違約責任、爭議解決方式等。需要說明的是，談判備忘錄不是簽訂政府合同的強制性要素。

　　（三）關于《辦法》第二十六條

　　《辦法》第二十六條規定了合同文本一般應包括的內容。需要說明的是，該條款只是建議性地規定合同一般需要具備的內容，供合同當事人在訂立合同過程中參照。各單位可結合合同項目實際情況，對《辦法》第二十六條規定的文本內容予以選擇性適用。

　　（四）關于《辦法》第三十五條

　　《辦法》第三十五條第一款規定：“政府合同期限最長不超過五年，確需超過五年的，應報主管區領導簽字批準。”這一條款針對的是對合同期限有明確約定的情況，在不明確設定合同履行期限更有利于政府方利益的前提下，合同可以不明確約定履行期限。另外，對于履行期限少于六個月的政府合同，確需延續履行期限的，應結合實際情況在合同履行期限屆滿前至少30日提出。